打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，是黨中央去年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的工作重點(diǎn)，而防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則是防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)的題中之義。近年來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此作出了一系列重要指示，明確指出“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身追責(zé)，倒查責(zé)任?！?摘自《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷第280頁(yè))我們要把思想統(tǒng)一到黨中央決策上來(lái)，真正把防風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要之戰(zhàn)。下面，結(jié)合湖南實(shí)際，談幾點(diǎn)粗淺看法。

一、政府債務(wù)有多少

這恐怕是各級(jí)地方政府看似說(shuō)得清、實(shí)則難以說(shuō)清的一個(gè)問(wèn)題。據(jù)省內(nèi)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，全省政府債務(wù)總數(shù)9000多億元，占GDP比例約30%，低于國(guó)際平均警戒線(占GDP60%)，似乎還沒(méi)有到需要作為風(fēng)險(xiǎn)來(lái)重視的程度。筆者曾參加幾次政府債務(wù)的核查，對(duì)此有多個(gè)口徑，起初是把政府債務(wù)分成三類(lèi)，即政府直接債務(wù)、政府具有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、政府具有一定償還責(zé)任的債務(wù)。此后有關(guān)部門(mén)又將政府債務(wù)分為“系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)”(政府直接舉債)和“系統(tǒng)外債務(wù)”(各類(lèi)政府平臺(tái)公司舉借的債務(wù))、“顯性債務(wù)”和“隱性債務(wù)”。最近，又分為系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)、系統(tǒng)外債務(wù)和政府具有中長(zhǎng)期支出責(zé)任的債務(wù)(如PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目、政府融資租賃項(xiàng)目等)。如果按政府直接舉借的債務(wù)，即系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)，則前面所說(shuō)的9000多億元可以說(shuō)基本準(zhǔn)確，但如果將其他政府性債務(wù)(主要是政府性平臺(tái)公司用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用市政建設(shè)和民生類(lèi)債務(wù))統(tǒng)統(tǒng)包括進(jìn)來(lái)，則超過(guò)系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)的2至3倍。如果從風(fēng)險(xiǎn)上看，政府債務(wù)總數(shù)已接近GDP的80%-100%。當(dāng)然，沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市縣與不發(fā)達(dá)市縣自然不會(huì)一樣。

二、怎么考核與評(píng)價(jià)債務(wù)

落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”，就必然要有一個(gè)追責(zé)依據(jù)。但目前為止，省內(nèi)還沒(méi)有因債務(wù)高而追究黨政負(fù)責(zé)人的先例。這其中，除各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一以外，也與我們對(duì)債務(wù)率的概念還模糊不清有關(guān)。據(jù)了解，當(dāng)前作為政府有關(guān)部門(mén)提出的比較權(quán)威的提法至少有三種：一是負(fù)債率，即債務(wù)總額與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比;二是債務(wù)率，即政府債務(wù)與各級(jí)政府可用財(cái)力之比，這是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的數(shù)據(jù)，政府可用財(cái)力包括政府稅收收入、非稅收入和上級(jí)對(duì)該地的“一般性轉(zhuǎn)移支付”相加，然后扣除政府用于人員工資、教育開(kāi)支等剛性支出;三是償債率，是指政府每年收入中扣除各項(xiàng)必要支出后可用于償還債務(wù)的資金與政府債務(wù)之比。這三個(gè)數(shù)據(jù)，一個(gè)比一個(gè)復(fù)雜，所以不管用哪一個(gè)概念都難以精準(zhǔn)，因?yàn)殡y以精準(zhǔn)也就難以考核，更難以追責(zé)。

三、政府債務(wù)主要用在哪里

上世紀(jì)九十年代以前，地方政府原則上是不能舉債的，尤其是省以下各級(jí)政府。但當(dāng)時(shí)在政府預(yù)算時(shí)，可列入一定的赤字(即支出可略大于收入)。1995年《預(yù)算法》實(shí)施后，除中央之外，各級(jí)地方政府都不能有預(yù)算赤字。如果按當(dāng)時(shí)財(cái)政收入來(lái)講，多數(shù)地方政府收入只能用于“吃飯”，而要進(jìn)行大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公用設(shè)施建設(shè)，則主要靠爭(zhēng)取上級(jí)政府撥款，于是爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)撥款成為地方政府的“要?jiǎng)?wù)”和“政績(jī)”。不知在什么時(shí)候，政府可以舉債了，或者政府可以成立公司、以少量的注冊(cè)資本融到銀行的大量借款，于是一哄而起、愈演愈烈，許多膾炙人口的口號(hào)也由此而生，如“小路小富、大路大富、高速公路快富”，如“善用祖宗的錢(qián)(土地)、巧用當(dāng)代人的錢(qián)(發(fā)行股票)、敢用子孫的錢(qián)(銀行借款)”，如此種種，不一而足。誰(shuí)敢放開(kāi)膽子借錢(qián)、并能借到錢(qián)，誰(shuí)就是思想解放、有本事，誰(shuí)不敢借錢(qián)就是保守落后。這一思想轉(zhuǎn)變，只是經(jīng)歷了二三年，而這一路徑則已經(jīng)走了30年。不可否認(rèn)，當(dāng)年這的確是一個(gè)突破，充分調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府的積極性，伴隨中央事權(quán)的下放，地方干成了許多過(guò)去想也不敢想的大事。如果沒(méi)有這個(gè)突破，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展、城市面貌的大變化，乃至人民群眾生活水平的大提高不可想象。如果否認(rèn)這一點(diǎn)，那也不實(shí)事求是。但凡事都有個(gè)度，過(guò)度了，矛盾的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化，這是辯證法的基本觀點(diǎn)。雖然我們現(xiàn)在已經(jīng)不是當(dāng)年陳云同志強(qiáng)調(diào)的“一要吃飯、二要建設(shè)”那個(gè)時(shí)期，但從政府支出的排序上來(lái)講，還是這個(gè)道理。前面我們講了政府舉債的積極作用，但也不可否認(rèn)它的消極作用。首先，它往往不受預(yù)算約束;其次，它也容易沖撞“底線”(財(cái)政可承受能力);其三，它是各類(lèi)“政績(jī)工程、面子工程、形象工程”的物質(zhì)基礎(chǔ)。筆者更擔(dān)心的是，我們的一些干部就此養(yǎng)成了“大手大腳”“奢侈浪費(fèi)”、不講科學(xué)、不惜民力的壞作風(fēng)。

四、當(dāng)前政府債務(wù)居高不下的原因

把政府債務(wù)控制在適度規(guī)模之內(nèi)，這是多年來(lái)中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的要求，為此國(guó)務(wù)院組織過(guò)多次全國(guó)性的清理和審計(jì)，但為什么這些年來(lái)越“清”越多、越“壓”越高。原因比較復(fù)雜，但至少有幾個(gè)問(wèn)題需要指出來(lái)。

一是政績(jī)觀問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、新發(fā)展理念、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、摒棄靠鋪攤子抓投資唯GDP的老路子、堅(jiān)持以質(zhì)量和效益為中心、依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，等等，這在一些干部的頭腦中并沒(méi)有牢固地樹(shù)立起來(lái)，不少人還是滿足于喊口號(hào)、搞形式，從傳統(tǒng)的路徑依賴、慣性思維、老路子老辦法中走不出來(lái)。

二是指揮棒不靈。我們可以看看多數(shù)地方的績(jī)效考核，基本還是重顯績(jī)、輕潛績(jī)。所有考核中，干部考核是核心中的核心。人們看到的是一些“大干快上”“貪大求洋”的人上得快，埋頭苦干、默默無(wú)聞的人有時(shí)反而上得慢。怎樣真正把“功成不必在我、功成必定有我”的境界變成一個(gè)可以衡量的要求，還需要我們?nèi)ヌ剿鳌⑷?shí)踐。

三是各種“利益”的綁架。政府債務(wù)要投入基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)，所以不少?gòu)氖陆ㄖ?、設(shè)計(jì)、施工總承包、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的企業(yè)對(duì)此趨之若鶩，通過(guò)各種“影響”推動(dòng)政府高強(qiáng)度、高規(guī)格、高負(fù)債建設(shè)，有的項(xiàng)目往往成倍超概算、超預(yù)算;各類(lèi)銀行、基金受盈利、風(fēng)險(xiǎn)控制等指標(biāo)驅(qū)動(dòng)，也愿意將錢(qián)借給政府或以政府投資為主的項(xiàng)目公司，以圖穩(wěn)定的收益。再有一些行政事業(yè)單位以內(nèi)部高息集資等形式，推動(dòng)負(fù)債搞建設(shè)，以謀取小團(tuán)體“福利”和個(gè)人利益。

四是政府化債舉措被“異化”。為了減輕地方政府債務(wù)，2015年國(guó)家以“置換債”的形式發(fā)行15萬(wàn)億債券，這本是一件好事，減少地方政府債務(wù)利息1.2萬(wàn)億元(摘自2018年政府工作報(bào)告)。但是，由于沒(méi)有更嚴(yán)格的對(duì)政府舉債的限制措施，一些地方政府因利息負(fù)擔(dān)降低而引發(fā)了新的舉債動(dòng)機(jī)。一些銀行以借新債、補(bǔ)舊債的方式，把因發(fā)行“置換債”的利息損失又拿了回去。政府大力推行的PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，初衷是為了引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)資本進(jìn)入有投資收益的基礎(chǔ)設(shè)施和垃圾焚燒處理、污水處理等公用設(shè)施領(lǐng)域。然而就像國(guó)際上一些慣例到了中國(guó)“水土不服”一樣，由于一些地方各種規(guī)范限制條件沒(méi)跟上，引發(fā)了各級(jí)更加強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)。據(jù)對(duì)一些政府PPP項(xiàng)目的分析，絕大多數(shù)是沒(méi)有現(xiàn)金流和穩(wěn)定投資回報(bào)的項(xiàng)目，合作方也多為政府、銀行和大型國(guó)企。一些地方的學(xué)校、醫(yī)院、辦公樓、地下管網(wǎng)、非收費(fèi)公路都成了融資租賃的“標(biāo)的物”。

五是約束機(jī)制缺失。對(duì)各種違規(guī)舉債、變相舉債，政府約束機(jī)制嚴(yán)重缺失，甚至一些地方的人大向金融部門(mén)出具擔(dān)保函，政府放寬了對(duì)各級(jí)地方投資項(xiàng)目審批限制，使一些超越自身能力和超越發(fā)展階段的項(xiàng)目獲得了各種許可，拿到了“路條”。文件規(guī)定中的檢查、審計(jì)、追責(zé)沒(méi)有真正落到實(shí)處，甚至成了一紙空文。

五、控制地方政府債務(wù)的幾點(diǎn)建議

1.深學(xué)篤用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想。特別是對(duì)習(xí)近平總書(shū)記在城市工作會(huì)議、金融工作會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議和歷次經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的重要講話精神，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須原原本本學(xué)、對(duì)照問(wèn)題學(xué)，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，樹(shù)牢“功成不必在我”的正確政績(jī)觀。

2.摸清底數(shù)、設(shè)置底線。通過(guò)嚴(yán)格的檢查、審計(jì)、督查，徹底摸清政府債務(wù)的底數(shù)，各級(jí)黨委和政府要負(fù)起主要責(zé)任，各級(jí)國(guó)有銀行要增強(qiáng)大局意識(shí)，積極主動(dòng)配合。對(duì)政府類(lèi)平臺(tái)公司要加強(qiáng)清理，嚴(yán)格控制增量、減少存量。對(duì)各類(lèi)土地要嚴(yán)格用途管理。什么是“超越自身能力”和“超越發(fā)展階段”，要盡可能明確界限和底線，對(duì)債務(wù)率的規(guī)定和考核要化繁為簡(jiǎn)、清晰明了。

3.對(duì)政府性大型公益性投資要設(shè)置負(fù)面清單管理。列入清單的要上收權(quán)限、從嚴(yán)審批，以體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合。

4.啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記多次講過(guò)，對(duì)債務(wù)問(wèn)題，我們不能“擊鼓傳花”“新官不理舊賬”。要啟動(dòng)倒查機(jī)制和追責(zé)機(jī)制，對(duì)一些不顧需要和可能，嚴(yán)重脫離實(shí)際且可能對(duì)今后發(fā)展造成重大影響的要終身問(wèn)責(zé)。對(duì)此，我們要從法律、制度、考核、獎(jiǎng)懲上予以具體明確，堅(jiān)決克服一方面?zhèn)鶆?wù)纏身、一方面卻“風(fēng)光得意”，讓債務(wù)重的地方過(guò)上“緊日子”，增強(qiáng)危機(jī)感。

5.要開(kāi)“前門(mén)”、堵“旁門(mén)”。中央政府和省級(jí)政府要適當(dāng)擴(kuò)大政府專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行數(shù)額，并明確適用范圍和審批權(quán)限。要把債務(wù)額度與地方收入掛鉤，與中央轉(zhuǎn)移支付掛鉤。要進(jìn)一步明確地方事權(quán)與財(cái)權(quán)，增強(qiáng)地方政府“當(dāng)家理財(cái)”的自覺(jué)性和責(zé)任感。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將政府債務(wù)納入預(yù)算。各級(jí)人大要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。在處置政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中要分清輕重緩急，慎用“急剎車(chē)”，防止“硬著陸”。